COMO O CONSÓRCIO EM SANEAMENTO BÁSICO É CONSTITUÍDO

A constituição de um consórcio público é no início um processo de articulação e convencimento dos gestores municipais dos benefícios da cooperação intermunicipal.Tendo sido tomada a decisão de constituir um consórcio envolvendo a política pública de saneamento, a instalação do consórcio público deverá atender a um procedimento em quatro fases: 

1. elaboração do protocolo de intenções

2. ratificação, mediante lei, do protocolo de intenções

3. realização da assembleia de instalação

4. aprovação dos estatutos

Contudo, é importante também, antes do processo efetivo de constituição do consórcio, um conhecimento preliminar dos serviços de saneamento básico nos municípios situados na área de abrangência territorial do consórcio Preferencialmente, esse conhecimento deve envolver aspectos institucionais, jurídicos, administrativos, operacionais e econômicos que possibilitem avaliar o estado atual da prestação dos serviços e que apontem qual/quais os setores do saneamento básico (abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos e manejo de águas pluviais) poderão ser incorporados no consórcio, definindo os objetivos e os resultados esperados com o consorciamento.

Os planos de saneamento básico elaborados ou revisados recentemente são instrumentos importantes para a construção desse diagnóstico. A partir do diagnóstico é possível indicar qual ou quais as funções para as quais a gestão associada sob a forma de consórcio público é o modelo mais apropriado. Deverá também ser avaliada a escala e o âmbito territorial mais adequado para a gestão associada dos serviços, reconhecendo que nem sempre o âmbito adequado para um setor, como o abastecimento de água e o esgotamento sanitário, é também adequado para outros serviços. De fato, como visto anteriormente no item referente aos tipos de consórcios públicos, algumas finalidades/objetivos relacionados à gestão dos serviços de saneamento básico demandam contiguidade territorial (compartilhamento de aterro sanitário, por exemplo), outras não ( regulação de serviços).

Protocolo de intenções

O protocolo de intenções é o documento mais importante do processo de constituição de um consórcio público. Seu conteúdo é detalhadamente fixado pela Lei de Consórcios Públicos (art. 4º) e seu Regulamento (art. 5º). Há vários modelos possíveis de protocolo de intenções; a escolha do modelo sempre deve ter o cuidado de atender à realidade local e ao que foi estabelecido no projeto de regionalização da política pública. Alguns cuidados na elaboração do Protocolo de Intenções: 

– Grau de detalhamento 

● protocolos de intenções excessivamente detalhados levam a que logo seus dispositivos percam atualidade, obrigando a alterações, que são extremamente custosas, porque implicam, praticamente, repetir o procedimento de constituição do consórcio público. 

● protocolo de intenções excessivamente sintético pode levar a que ele contenha lacunas, cujo preenchimento levaria ao mesmo problema.

– Preâmbulo 

No aspecto formal, o protocolo de intenções geralmente se inicia por um preâmbulo que esclarece os pontos mais importantes do projeto de regionalização da execução de política de saneamento. O preâmbulo é importante porque deixa claro, de forma rápida e completa, inclusive para aqueles que não estão habituados à linguagem dos contratos, o sentido das disposições do protocolo de intenções. Isso facilita a divulgação da iniciativa, bem como impede deturpações, por erro ou má-fé, advinda da atividade de se pinçar um ou outro dispositivo, retirando-o de seu contexto.

– Os entes consorciados 

Em seguida, como já foi mencionado anteriormente, o protocolo de intenções deve mencionar quem são os entes da Federação que poderão se tornar consorciados (municípios que o integrarão, mais o estado, se for o caso). Trata-se de um convite, que poderá ser aceito ou não. Alguns protocolos prevêem prazo para que o convite seja aceito, mediante a subscrição do protocolo de intenções por parte do chefe do Poder Executivo do ente da Federação convidado; outros deixam esse prazo em aberto, na esperança de que, com a evolução do consórcio, em alguns anos venha ele a contar com entes da Federação que assegurem o caráter de ótimo para sua escala e território.

– Finalidades/Objetivos 

No campo dos objetivos do consórcio, tendo em vista o princípio da especialidade, que orienta as autarquias, e de que também já se falou aqui, é necessário que o protocolo de intenções seja específico. Geralmente o protocolo possui dois dispositivos sobre o tema: um das finalidades que deve perseguir o consórcio (finalidades) e outro dizendo de que meios de atuação administrativa pode o consórcio se utilizar na realização de suas finalidades (atribuições). Além disso, deve deixar evidentes quais competências são de execução imediata, quais são de execução potencial e, ainda, quais são de execução exclusiva e quais são de execução concorrente com os entes consorciados. No caso de um consórcio de saneamento básico, os objetivos e finalidades do consórcio podem ser:

1. gestão associada plena, incluindo as funções de planejamento, regulação, fiscalização e prestação integral dos serviços

2.  gestão associada semiplena, incluindo uma das funções de planejamento, regulação, fiscalização integral dos serviços. No que diz respeito à prestação serão centralizadas no consórcio somente as etapas ou unidades integradas ou compartilhadas por mais de um município, como ETEs, por exemplo, ou aterros sanitários; as atividades mais complexas de manutenção, da elaboração de estudos e projetos, da realização de licitações de obras; a gestão comercial relativa ao cadastro de usuários, processamento e emissão de contas, controle da arrecadação etc. Nesse formato, fica a cargo de cada município a operação dos serviços locais, manutenção leve e execução de obras de pequeno porte, leitura e entrega de contas e outras atividades menos complexas

3. gestão associada parcial, envolvendo as funções de planejamento, regulação e fiscalização dos serviços, sendo a prestação delegada por contrato de programa, ou a terceiros, mediante licitação

4. gestão associada parcial, envolvendo somente a prestação dos serviços, mediante contrato de programa com cada um dos entes consorciados titulares dos serviços

5. gestão associada parcial, envolvendo somente atividades de apoio institucional, técnico e administrativo, envolvendo, entre outras, as atividades de: elaboração de estudos e projetos; capacitação técnica do pessoal; assessoria jurídica, econômica e administrativa; licitação centralizada para a aquisição de bens e serviços e contratação de obras; execução de obras; construção de unidades de uso compartilhado pelos municípios (ETA, ETE, aterro sanitário, laboratório, oficina etc.); aquisição, operação e/ou administração de bens e serviços (equipamentos e máquinas, equipamentos e sistemas informáticos, etc.) etc

O protocolo de intenções deve trazer a definição da estrutura organizacional e competências dos órgãos que o compõem, bem como os critérios e requisitos para a instalação, funcionamento e deliberação dos mesmos, pelo menos no nível previsto na legislação. O consórcio público é uma entidade gerida sob o regime de assembleia. É a assembleia geral, portanto, o seu órgão soberano e mais importante, onde estão presentes os representantes legais dos consorciados. Ainda no que se refere à governança, o protocolo de intenções determina quantos votos possui cada ente da Federação consorciado, ou o critério para que possa conhecer esse número de votos. Afora isso, também deve estar previsto no protocolo de intenções a forma de convocação da Assembleia Geral, sua periodicidade, como se decide sua pauta, quais são os quoruns exigidos para sua instalação e para aprovação de matérias, podendo haver quóruns especiais, e, ainda, como deve se dar o registro e publicidade de suas deliberações. 

O protocolo de intenções deve trazer também a definição da estrutura funcional e da política de pessoal, conforme os objetivos e finalidades e a estrutura organizacional do consórcio, incluindo: o regime e os empregos públicos a serem criados, o plano de cargos e respectivos vencimentos, as hipóteses e condições para contratação temporária de pessoal, as situações e limites para a terceirização de serviços, as condições para a cessão de funcionários do quadro permanente dos entes consorciados etc. Devem ser determinados expressamente o número e os critérios de remuneração dos empregados do consórcio, ou mesmo a gratificação que pode ser paga aos servidores que forem cedidos ao consórcio (art. 4º, IX, da Lei de Consórcios Públicos).