Estrutura e Organização do Estado

O federalismo surgiu nos Estados Unidos como resposta à necessidade de criar um governo eficiente em um vasto território, garantindo os ideais republicanos após a Revolução de 1776. Inicialmente, as antigas colônias formaram uma confederação, preservando a soberania de cada território, mas o modelo mostrou-se ineficaz.

A confederação não conseguia legislar diretamente para os cidadãos, e as deliberações do Congresso eram, na prática, recomendações sem força coercitiva. A ausência de um tribunal supremo dificultava a unificação do direito entre os Estados.

O federalismo não seguiu um único modelo. Outros países ajustaram o conceito às suas realidades, mantendo como característica comum a descentralização do poder. No federalismo, a soberania pertence ao Estado Federal como um todo, enquanto os Estados-membros desfrutam de autonomia, que implica a descentralização administrativa e política. 

Eles têm poder para legislar e executar leis, resultando em duas ordens legais sobre o mesmo território: a da União e a dos Estados.

A Constituição Federal é o fundamento de validade do sistema federativo, promovendo a repartição de competências e rendas entre União, Estados e Municípios. Esse arranjo assegura a autonomia dos entes federados e facilita o equilíbrio socioeconômico regional, consolidando o modelo cooperativo de federalismo adotado pelo Brasil.

Divisão política

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União

O termo "União", no contexto do Direito Constitucional brasileiro, refere-se a uma das entidades federativas, juntamente com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. A Constituição esclarece que a União não deve ser confundida com o Brasil como um todo, sendo apenas uma parte da estrutura federativa do Estado brasileiro. 

A União é uma pessoa jurídica de direito público interno e, embora não tenha personalidade internacional, é representada nas relações internacionais pelos seus órgãos e autoridades.

Como pessoa jurídica, a União é titular de bens e direitos. Seus bens estão definidos no artigo 20 da Constituição e incluem, entre outros: terras devolutas necessárias à defesa nacional, rios e lagos que banhem mais de um Estado, recursos minerais, e terras tradicionalmente ocupadas por povos indígenas.

A União também tem a responsabilidade de criar regiões de desenvolvimento, conforme o artigo 43 da Constituição, para promover o crescimento econômico e social de determinadas áreas. Um exemplo significativo é a Zona Franca de Manaus, criada para estimular a industrialização da Amazônia Ocidental e cujo prazo foi estendido até 2073 por emendas constitucionais.

A redução das desigualdades regionais é uma prioridade constitucional, conforme apontado no artigo 174. Diversas emendas visam redistribuir recursos fiscais e garantir um desenvolvimento mais equilibrado entre as regiões brasileiras. 

A Emenda Constitucional n. 87/2015, por exemplo, ajustou a distribuição do ICMS entre os Estados nas vendas à distância, beneficiando especialmente os Estados menos desenvolvidos.

Estados

No federalismo brasileiro, os Estados possuem autonomia, o que lhes garante a capacidade de auto-organização, autolegislação, autogoverno e autoadministração. Isso significa que os Estados podem criar suas próprias Constituições, organizar seu governo e administrar seus próprios recursos sem interferência direta da União. 

Essa autonomia, porém, não significa soberania, pois os Estados devem seguir os princípios e limites impostos pela Constituição Federal.

A auto-organização dos Estados ocorre com a criação de suas Constituições estaduais, que devem respeitar os princípios da Constituição Federal. Esse sistema cria um "constitucionalismo dual", onde coexistem normas federais e estaduais. 

A autolegislação permite que os Estados criem suas próprias leis, desde que essas estejam em conformidade com a divisão de competências estabelecida na Constituição Federal.

Apesar da autonomia, os Estados devem seguir certos princípios constitucionais obrigatórios, conhecidos como princípios sensíveis e pré-concebidos. 

Os primeiros incluem, por exemplo, a forma republicana e os direitos fundamentais. Já os princípios pré-concebidos tratam de questões como organização política e financeira, além de vedações federativas.

A doutrina também debate a existência de uma "obrigação de simetria", que sugere que os Estados devem seguir o modelo federal em diversos aspectos, como a separação de poderes e a estruturação de suas Constituições. No entanto, essa simetria não pode diminuir a autonomia dos Estados, que continuam a gozar de independência em suas decisões internas.

Formação de novos Estados

A formação e mudança dos Estados no Brasil é um processo previsto pela Constituição, permitindo alterações na divisão político-administrativa do país. As hipóteses principais de modificação incluem a fusão, a cisão e o desmembramento de Estados.

Fusão

A fusão ocorre quando dois ou mais Estados se unem para formar um novo Estado, resultando na extinção dos Estados originais. A Constituição, no artigo 18, § 3º, refere-se a isso como "incorporação entre si". Esse novo Estado formado pela fusão não existia anteriormente.

Cisão

A cisão, ou subdivisão, acontece quando um Estado se divide em dois ou mais Estados ou territórios, levando à extinção do Estado original. O artigo 18, § 3º, trata dessa possibilidade, onde o Estado dividido deixa de existir politicamente, dando lugar a novas entidades federativas.

Desmembramento

No desmembramento, um ou mais Estados cedem parte de seu território sem desaparecerem. O Estado original continua existindo, mas com um território menor. Exemplos desse processo são a criação do Estado de Tocantins, a partir de Goiás, e do Mato Grosso do Sul, a partir de Mato Grosso.

• Anexação

O desmembramento pode levar à anexação, quando o território cedido é incorporado por outro Estado já existente, sem a criação de uma nova entidade.

• Formação

Quando a cessão de território resulta na criação de um novo Estado ou território, trata-se de desmembramento para formação.

Procedimento de alteração

O processo de modificação territorial segue três etapas:

1. Plebiscito: A população diretamente interessada, geralmente da área afetada, deve aprovar a mudança.

2. Oitiva da Assembleia Legislativa: A Assembleia Legislativa do Estado em questão deve ser consultada.

3. Lei Complementar: A alteração precisa ser aprovada pelo Congresso Nacional e sancionada pelo Presidente.

Municípios

A Constituição Federal de 1988 consolidou a autonomia dos Municípios como parte integrante da federação brasileira, ao lado da União, dos Estados e do Distrito Federal. Diferente do que ocorria antes, os Municípios passaram a ter autonomia para se auto-organizar, autolegislar, autogovernar e autoadministrar, sem a necessidade de intervenção direta dos Estados.

Essa autonomia se expressa pela criação de uma Lei Orgânica Municipal, que funciona como uma espécie de constituição local, estabelecendo as regras para o funcionamento do Município. O art. 29 da Constituição detalha as competências do poder legislativo municipal, como a eleição do prefeito, vice-prefeito e vereadores, além de prever a iniciativa popular de projetos de lei, reforçando a participação direta dos cidadãos na gestão municipal. 

A Lei Orgânica, no entanto, deve respeitar os princípios estabelecidos pela Constituição Federal e estar em conformidade com os direitos fundamentais e a forma republicana de governo.

Os Municípios, dentro da federação, têm um papel essencial na descentralização administrativa. Ao aproximar o poder público dos cidadãos, garantem maior participação política e uma administração pública mais eficiente, adaptada às necessidades locais.

Esse modelo descentralizado contribui para a democracia ao permitir que cada comunidade local tenha voz ativa na gestão de seus interesses.

Além disso, os Municípios têm participação na repartição de receitas, assegurada pela Constituição. Por meio do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), recebem parte da arrecadação de impostos como o Imposto de Renda e o Imposto sobre Produtos Industrializados. 

Emendas constitucionais recentes, como a EC 55/2007 e a EC 84/2014, aumentaram essa participação, garantindo uma distribuição mais equitativa dos recursos e permitindo que Municípios com menor arrecadação possam enfrentar suas demandas sociais.

Formação de municípios

A formação e alteração de Municípios no Brasil seguem regras estabelecidas pela Constituição Federal no artigo 18, § 4º. Para que um novo Município seja criado, devem ser cumpridos quatro requisitos principais:

1. Lei Complementar Federal: A criação ou alteração de Municípios só pode ocorrer dentro de um período previamente definido por uma lei complementar federal, estabelecendo os limites temporais para a realização dessas mudanças.

2. Estudos de Viabilidade Municipal: Antes da criação, devem ser realizados estudos de viabilidade, que são publicados de acordo com a lei. Esses estudos avaliam se o novo Município possui condições econômicas, financeiras e administrativas para se sustentar.

3. Plebiscito: A população diretamente interessada deve ser consultada por meio de um plebiscito, ou seja, é necessária uma consulta prévia para que os cidadãos possam aprovar ou rejeitar a criação do novo Município.

4. Lei Ordinária Estadual: Mesmo com o resultado favorável do plebiscito, a criação do Município só será oficializada por meio de uma lei ordinária estadual, que definirá os limites geográficos e outros aspectos administrativos do novo ente.

Distrito Federal

O Distrito Federal (DF) tem suas raízes no "Município neutro", criado para ser a capital do Império, com uma organização distinta dos demais Municípios e sem pertencer a nenhuma província. Durante o Império, o Rio de Janeiro foi a sede do governo, mas com a Constituição de 1891, o Município foi transformado no Distrito Federal, tornando-se a capital federal.

Em 1960, a cidade de Brasília foi construída como parte do projeto de Juscelino Kubitschek, transferindo a capital para o centro do país. Até 1985, o Distrito Federal era subordinado à União, mas com a Emenda Constitucional n. 25, tornou-se uma entidade federativa autônoma, permitindo a eleição de representantes para o Congresso Nacional.

Distrito Federal, capital do Brasil / Imagem: mtcurado /Getty Images Signature

A Constituição de 1988 estabeleceu o Distrito Federal como uma unidade autônoma da federação, com natureza jurídica própria, distinta dos Estados e Municípios. A capital do Brasil está localizada no Distrito Federal, que abriga a sede do governo federal.

Embora o DF tenha autonomia para reger-se por sua Lei Orgânica, sua capacidade de auto-organização e autogoverno é limitada, pois a União é responsável pela organização do Judiciário, Ministério Público, Defensoria Pública, polícia civil, militar e Corpo de Bombeiros.

O Poder Legislativo local é exercido pela Câmara Legislativa, composta por Deputados Distritais, cujas regras seguem o mesmo modelo dos Deputados Estaduais. No Executivo, o Distrito Federal é governado por um Governador e Vice-Governador, eleitos pelo mesmo processo que rege as eleições estaduais.

Apesar de ser uma unidade autônoma, o Distrito Federal combina competências legislativas, tributárias e materiais tanto de Estados quanto de Municípios. Brasília, além de ser a capital do Brasil, também é a sede do governo distrital, mas não é considerada um Município.