Princípios Básicos da Administração Pública

Agora que compreendemos a estrutura do Estado e o funcionamento do Poder Executivo, é essencial avançarmos para um aspecto central: os princípios que regem a administração pública. Estes princípios não apenas delimitam a atuação dos agentes públicos, mas também refletem os valores fundamentais da gestão pública.

Princípio da Legalidade

O princípio da legalidade é um dos pilares fundamentais da Administração Pública, garantindo que as ações dos agentes públicos estejam sempre respaldadas pela lei. Diferente do que ocorre nas relações privadas, em que tudo que não é proibido pela legislação é permitido, na esfera pública o agente só pode agir quando autorizado expressamente por norma legal. 

Isso significa que o poder público é subordinado à lei e só pode tomar atitudes ou realizar atos previamente previstos e permitidos no ordenamento jurídico.

Segundo Dirley da Cunha Júnior, esse princípio é essencial para o funcionamento da Administração Pública, pois assegura que toda ação administrativa seja baseada em uma norma jurídica. Isso inclui tanto os atos vinculados, nos quais a lei não permite margem de escolha ao administrador, quanto os atos discricionários, nos quais a norma concede certa liberdade de decisão. Mesmo nesses casos, a discricionariedade deve ser exercida dentro dos limites legais.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro ressalta a importância dos princípios administrativos, já que o Direito Administrativo é pretoriano e, portanto, os princípios orientam tanto a atuação da Administração quanto a interpretação do Judiciário, equilibrando os interesses dos administrados com as prerrogativas do Estado. 

O princípio da legalidade, junto à supremacia do interesse público, serve como base para a interpretação dos demais princípios que regem a atuação pública.

Hely Lopes Meirelles destaca a diferença na aplicação da legalidade entre os agentes públicos e os particulares. Enquanto o particular pode agir livremente, desde que a lei não proíba, o administrador público só pode agir conforme a autorização legal. Isso reforça o caráter restritivo do princípio para a Administração, que deve sempre seguir o que está previsto em norma.

Em síntese, o princípio da legalidade não se restringe apenas à obediência à lei formal, mas abrange também a observância das normas constitucionais, regulamentares e dos princípios administrativos, assegurando uma gestão pública pautada pela conformidade legal e pela busca do interesse público.

Princípio da Impessoalidade

O princípio da impessoalidade na Administração Pública é fundamental para assegurar que os atos dos agentes públicos sejam guiados pelo interesse coletivo e não por interesses pessoais ou partidários. 

Segundo Cármen Lúcia Antunes Rocha, a impessoalidade reflete o princípio republicano de tratar a coisa pública com neutralidade, sem que a qualificação pessoal de quem ocupa um cargo público influencie suas decisões. Assim, a conduta dos agentes deve ser objetiva, independentemente da posição social, política ou econômica do cidadão envolvido.

Lucas Rocha Furtado explora o princípio sob três aspectos principais: o dever de isonomia, a conformidade com o interesse público e a imputação dos atos administrativos às entidades públicas. 

Em primeiro lugar, a impessoalidade exige que a Administração trate todos os administrados de forma igual, baseando-se nas condições objetivas e no interesse público, sem privilégios pessoais. 

O Supremo Tribunal Federal (STF), em decisões como o RE 191668/RS, reforça que a publicidade de atos governamentais não pode promover pessoalmente servidores ou políticos, evitando a associação entre a Administração e seus agentes.

Em segundo lugar, os atos praticados por agentes públicos são atribuídos à pessoa jurídica à qual estão vinculados, e não ao indivíduo que os realiza. 

O artigo 37, § 6º, da Constituição Federal, consagra essa imputação, estabelecendo que as pessoas jurídicas de direito público ou privado respondem pelos danos causados por seus agentes no exercício da função pública. Isso garante que os atos dos agentes sejam impessoais, refletindo a vontade da entidade pública e não a de um indivíduo.

Por fim, o princípio da impessoalidade também se manifesta no acesso aos cargos públicos, com a exigência de concurso público. O legislador valoriza o mérito, buscando evitar discriminações e favoritismos. 

O STF, em decisões como a do RE 148095/MS, exemplifica essa preocupação, ressaltando que exigências em concursos devem ser razoáveis e condizentes com as atribuições do cargo.

A impessoalidade garante, portanto, que a Administração Pública atue com neutralidade, buscando sempre o interesse público e respeitando o princípio da isonomia, além de assegurar que os atos administrativos sejam devidamente imputados à entidade pública.

Princípio da Moralidade

O princípio da moralidade, embora conhecido há muito tempo pela doutrina, foi explicitamente inserido no ordenamento constitucional brasileiro a partir de 1988. Esse princípio impõe à Administração Pública a obrigação de ir além do mero cumprimento legal, exigindo que suas ações sejam guiadas por valores como lealdade, boa-fé e honestidade. Dessa forma, a moralidade passa a ser um critério de validade dos atos administrativos.

Maurice Hauriou, doutrinador francês, diferencia a moral comum da moral jurídica, definindo esta última como o conjunto de regras de conduta que orientam a Administração. 

Assim, os agentes públicos devem distinguir o justo do injusto, o lícito do ilícito, e o conveniente do inconveniente. A moralidade é vista como um dever do administrador e um direito dos cidadãos.

O legislador brasileiro, ciente da importância da moralidade, trouxe aplicações práticas desse princípio. A Constituição Federal, em seu artigo 5º, inciso LXXIII, permite a qualquer cidadão propor ação popular para anular atos que lesem a moralidade administrativa. 

Além disso, os atos de improbidade, previstos no artigo 37, §4º, reforçam a importância da integridade no serviço público. A moralidade também está presente no controle exercido pelas Casas Legislativas com auxílio dos Tribunais de Contas, conforme o artigo 70 da Constituição.

Embora o conceito de moralidade seja indeterminado e abstrato, como "bem comum" e "interesse público", isso não significa que ele esteja fora do controle judicial. O artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição garante que nenhum ato está imune à apreciação do Poder Judiciário, permitindo que este exerça controle sobre atos administrativos com base no princípio da moralidade.

A moralidade administrativa, portanto, é um princípio que envolve não apenas o cumprimento da lei, mas também a observância de padrões éticos elevados. Exemplo disso é o combate ao nepotismo, que, apesar de não ter uma proibição expressa em lei, foi considerado uma afronta à moralidade pela Súmula Vinculante 13 do STF. 

Essa súmula estabelece que a nomeação de parentes para cargos de confiança viola a moralidade, reforçando a ideia de que a moral administrativa está intrinsecamente ligada à ética e ao interesse público.

Princípio da Publicidade

O princípio da publicidade é um dos pilares da Administração Pública, determinando que seus atos sejam divulgados de forma transparente e acessível à sociedade. Esse princípio, explicitamente previsto na Constituição de 1988, possibilita o controle social sobre as ações da Administração, garantindo que o público tenha conhecimento do uso de recursos públicos e das decisões tomadas em seu nome. 

A publicidade dos atos administrativos é essencial para a efetivação dos princípios da ampla defesa e do contraditório, garantindo o devido processo legal.

Embora não seja um elemento constitutivo do ato administrativo, a publicidade é fundamental para sua eficácia. Ou seja, um ato administrativo só pode produzir efeitos após ser devidamente divulgado, conforme previsto na legislação. 

Um exemplo dessa exigência pode ser encontrado na Lei 14.133/2021 que regula as licitações e contratos no âmbito da Administração Pública. O artigo 13, determina que os atos licitatórios são todos públicos.

A publicidade também cumpre outros papéis relevantes, como permitir o controle dos atos públicos, desencadear os prazos para a interposição de recursos e marcar o início dos prazos de prescrição e decadência. 

Além disso, está diretamente relacionada aos instrumentos de transparência fiscal, conforme prescreve a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000), que exige a ampla divulgação de informações sobre a execução orçamentária e financeira.

No entanto, o princípio da publicidade não é absoluto e admite exceções. A Constituição Federal, em seu artigo 5º, inciso XXXIII, estabelece que todos têm direito a receber informações dos órgãos públicos, exceto quando o sigilo for imprescindível para a segurança da sociedade e do Estado. Da mesma forma, o artigo 5º, inciso LX, restringe a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social assim o exigirem.

Dessa forma, a publicidade se revela um meio eficaz de garantir a transparência e o controle social sobre os atos da Administração Pública, promovendo a boa gestão dos recursos públicos e assegurando que os cidadãos possam acompanhar de perto as ações do Estado.

Princípio da Eficiência

O princípio da eficiência foi inserido na Constituição de 1988 pela Emenda Constitucional nº 19, em 1998, com o objetivo de aprimorar a qualidade dos serviços públicos. Esse princípio estabelece que a Administração Pública deve buscar o melhor aproveitamento dos recursos, de modo a garantir que os serviços sejam prestados de forma ágil, precisa e com o menor custo possível. 

A eficiência é um conceito que se diferencia da eficácia e da efetividade, ainda que todos estejam relacionados à qualidade da ação administrativa.

Enquanto a eficácia se refere ao cumprimento das metas previstas e a efetividade aos resultados sociais alcançados, a eficiência está diretamente ligada à relação entre custo e benefício. Ou seja, é o princípio que busca a otimização dos recursos públicos, de forma a evitar desperdícios e garantir que o dinheiro seja bem utilizado para atingir os melhores resultados.

A eficiência também está ligada ao controle do gasto público, previsto no artigo 70 da Constituição Federal. Esse controle, realizado pelo Congresso Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU), avalia não apenas a legalidade dos atos da Administração, mas também sua legitimidade e economicidade. 

Assim, é fundamental que os gestores públicos façam uso racional dos recursos, maximizando os benefícios sociais com o menor gasto possível.

A eficiência também envolve a boa gestão dos recursos humanos da Administração. Desde a Reforma Administrativa de 1967, a Administração Pública brasileira adota o sistema de mérito, em que a avaliação do desempenho dos servidores é essencial para garantir que eles atuem de forma eficiente. 

Além disso, o princípio da eficiência exige que a estrutura administrativa esteja adequada para que os servidores possam desempenhar suas funções com qualidade. Isso significa que tanto a organização da Administração quanto o empenho dos servidores devem ser voltados para a prestação de serviços de alta qualidade.